Правовое регулирование таможенного контроля
09.12.2011
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации в настоящее время недостоверное декларирование, связанное с занижением таможенной стоимости товаров, является одним из наиболее распространенных правонарушений в области таможенного дела, представляющих серьезную угрозу экономической безопасности государства. В этой связи контроль таможенной стоимости как функциональное направление в административной деятельности таможенных органов приобрел особое звучание: выявление и пресечение фактов занижения таможенной стоимости товаров рассматривается как один из основных резервов повышения уровня собираемости таможенных платежей, и поэтому очевидна активизация работы таможенных органов Российской Федерации в данном направлении.
Вместе с тем, предпринимаемые таможенными органами меры по усилению контроля таможенной стоимости в большинстве случаев связаны с ростом количества проводимых проверок в отношении внешнеэкономических операций и повышением индексов в индикаторах профилей рисков по направлению контроля таможенной стоимости, что далеко не всегда позволяет достигнуть необходимых результатов. В то же время указанными действиями таможенных органов для многих участников внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД) создаются серьезные административные барьеры при таможенном декларировании товаров, возлагаются дополнительные обязанности по уплате таможенных платежей, что, как следствие, приводит к возникновению многочисленных судебных споров.
В 2012 г. по исковым заявлениям, предъявленным к таможенным органам, судами различных инстанций рассмотрено 18394 дела на общую сумму 27,3 млрд руб., из них 11137 дела, на сумму 20,6 млрд руб. – по искам, связанным с корректировкой таможенной стоимости. Данная категория споров среди общего количества дел является наиболее многочисленной. При этом в 97 % случаев (10778 дела, на сумму 20,3 млрд руб.) требования заявителей о признании незаконными решений таможенных органов о корректировке таможенной стоимости были удовлетворены.
Тот факт, что состояние судебной практики традиционно рассматривается в качестве одного из основных индикаторов законности, говорит о серьезных проблемах правоприменительной деятельности таможенных органов при проведении проверок правильности определения таможенной стоимости товаров.
В этой связи следует вести речь о повышении качества контроля таможенной стоимости, и в первую очередь о совершенствовании правовых основ данного вида деятельности. Детальная правовая регламентация общественных отношений в данной сфере позволит, с одной стороны, таможенным органам эффективно осуществлять свои функции, пресекать все возможные нарушения, с другой – обеспечить реальную защиту прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности от административного произвола.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена практической необходимостью совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости с целью преодоления негативной судебной практики по спорам, связанным с обжалованием решений таможенных органов, принимаемых в ходе контроля таможенной стоимости, и повышения общей результативности контрольной деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Степень разработанности темы. В последние годы вопросы контроля таможенной стоимости достаточно широко освещались с позиций экономической науки: Агапова А.В. Совершенствование контроля таможенной стоимости после выпуска товаров : дис. … канд. экон. наук. – М., 2009; Василенко Е.П. Совершенствование управления процессом определения и контроля таможенной стоимости : дис. … канд. экон. наук. – М., 2009; Смитиенко Е.О. Совершенствование научно-методических основ организации контроля таможенной стоимости в Российской Федерации : дис. ... канд. экон. наук. – М., 2009 и др.
Правовые аспекты контроля таможенной стоимости затрагивались в работах Сорокиной М.Н. Таможенная пошлина: проблемы нормотворчества и правоприменения : дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2009; Стрижовой О.Е. Правовое регулирование таможенной стоимости : дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2008; Трошкиной Т.Н. Таможенная пошлина в механизме таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности (правовые аспекты) : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000 и др. Однако комплексных исследований вопросов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости до настоящего времени не предпринималось.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в области административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Предмет исследования – совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в области контроля таможенной стоимости, а также правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации в данной сфере.
Цель исследования состоит в разработке научно обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования в области контроля таможенной стоимости.
Для достижения указанной цели, в рамках настоящего диссертационного исследования решались следующие задачи:
- раскрыть сущность контрольной функции в системе государственного управления;
- исследовать содержание таможенного контроля как направления административной деятельности таможенных органов;
- проанализировать природу и сущность таможенной стоимости как объекта контроля;
- исследовать сущность и содержание административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- выявить проблемные аспекты административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- проанализировать состояние судебной и административной практики по делам, возникающим из административных правоотношений в области контроля таможенной стоимости;
- определить основные направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- разработать практические рекомендации по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты по вопросам контроля таможенной стоимости.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод как общенаучный метод познания и основанная на нем система общенаучных и частных научных методов, в частности: логический метод (при изложении всего материала диссертации и формулировании выводов), метод контент-анализа (в процессе анализа отдельных положений нормативных правовых актов), системно-структурный метод (при исследовании форм, методов и субъектов контроля таможенной стоимости), метод сравнительного правоведения (при анализе положений Соглашения по применению статьи VII ГАТТ 1994 г., Таможенного кодекса Таможенного союза и Таможенного кодекса Российской Федерации 2004 г.), статистический метод (при исследовании статистических данных, отражающих результаты деятельности таможенных органов в области контроля таможенной стоимости, а также при анализе судебной практики) и др. Совокупное применение указанных методов обеспечило возможность исследования предмета во взаимосвязи его различных элементов и свойств.
Теоретическая основа исследования представлена современными достижениями науки административного и таможенного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории государства и права, конституционного права, финансового права и иных отраслей права, истории и теории таможенного дела, а также философии и теории управления.
При написании диссертации уделено внимание работам С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, Л.А. Бондарь, К.С. Бельского, Э.А. Вознесенского, А.М. Воронова, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенева, Е.Ю. Грачевой, В.А. Жбанкова, В.Е. Зобова, А.В. Зубача, Н.Н. Иванова, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, М.Н. Кобзарь-Фроловой, А.Н. Козырина, М.В. Костенникова, Е.А. Кочерина, А.В. Куракина, Л.А. Лозбенко, Л.Н. Маркова, А.В. Мартынова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Х. Мескона, Р.Т. Мухаева, А.Б. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, Б.В. Россинского, М.А. Рыльской, Н.Г. Салищевой, К.К. Сандровского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Ю.Г. Кисловского, С.В. Халипова, Н.Ю. Хаманевой, В.Г. Храбскова, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина, В.А. Шамахова, М.Д. Шаргородского, И.Б. Шахова, Н.Д. Шелякина, А.И. Шемякина, Е.В. Шориной, С.О. Шохина, А.Ю. Шумилова и др.
Эмпирическая основа исследования представлена статистическими данными, отражающими результаты таможенного контроля (контроля таможенной стоимости) и иными статистическими данными, информационно-аналитическими обзорами деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также материалами судебной практики за 2007-2012 гг.
С целью изучения практики толкования и применения таможенного законодательства по вопросам таможенной стоимости исследовано более 450 материалов, включающих судебные акты, вынесенные арбитражными судами различных инстанций, исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы, отзывы на исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы участников внешнеэкономической деятельности (их представителей) и таможенных органов (Северо-Западное таможенное управление – 120 материалов; Дальневосточное таможенное управление – 140 материалов; Южное таможенное управление – 90 материалов; Уральское таможенное управление – 30 материалов; Приволжское таможенное управление – 35 материалов; таможни непосредственно подчинения ФТС России – 45 материалов), представляемых в Правовое управление ФТС России нижестоящими таможенными органами в 2007-2012 гг., в рамках статистической отчетности по форме «10-суд», «11-суд» и «14-суд».
В диссертации также нашел отражение личный опыт службы диссертанта в таможенных органах Российской Федерации (Центральная оперативная таможня, Ногинская таможня).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором проведено исследование, в котором впервые комплексно на монографическом уровне рассмотрены вопросы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости, определены проблемные аспекты деятельности таможенных органов при проверке правильности определения таможенной стоимости, с учетом которых сформулированы предложения по совершенствованию системы административно-правового регулирования в исследуемой сфере, с целью повышения эффективности деятельности таможенных органов.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «контроль таможенной стоимости» как функционального направления административной деятельности таможенных органов, предусматривающего применение специальных средств и методов в целях обеспечения соблюдения правовых актов, регламентирующих порядок определения таможенной стоимости.
2. Раскрыта специфика принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Специфичность принципа гласности в механизме контроля таможенной стоимости предопределяется возможностью участников внешнеэкономической деятельности влиять на процесс контроля таможенной стоимости: способствовать ускорению проверочных процедур и обоснованности выносимых должностными лицами таможенных органов решений.
Важность принципа объективности в механизме контроля таможенной стоимости обусловлена тем фактом, что решения, принимаемые должностными лицами таможенных органов в ходе контроля таможенной стоимости, должны иметь предельно взвешенную оценку всех фактов и обстоятельств, связанных с заявленной таможенной стоимости.
Значение принципа выборочности в механизме контроля таможенной стоимости состоит в том, что эффективная оценка возможных рисков занижения таможенной стоимости требует наличия адекватной и всеобъемлющей ценовой информации, от качества которой во многом зависит результативность контроля таможенной стоимости.
Специфичность принципа международного сотрудничества в механизме контроля таможенной стоимости предопределяется тем фактом, что без получения документов и сведений от таможенной администрации страны-экспортера таможенные органы Российской Федерации не могут обосновать правомерность принимаемых в ходе контроля таможенной стоимости решений.
Актуальность принципа взаимодействия с торговыми сообществами в механизме контроля таможенной стоимости детерминировано тем, что именно коммерческие организации испытывают на себе непосредственное влияние недобросовестной конкуренции, вызванное занижением таможенной стоимости.
3. С учетом проблем правоприменительной практики, связанных с дублированием контрольной деятельности функциональных подразделений таможенных органов по таможенной стоимости и подразделений, осуществляющих таможенной контроль в форме таможенной проверки, аргументирована необходимость закрепления обязанности должностного лица перед проведением проверки в отношении выбранного объекта устанавливать факт отсутствия проверок, проводимых должностными лицами других структурных подразделений таможенных органов по аналогичным основаниям. С этой целью предлагается создать единую информационную базу данных проверок, проводимых таможенными органами, а также внести соответствующие дополнения в Приказ ФТС России от 25.08.2009 № 1560 «Об утверждении Порядка проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств» и Приказ ФТС России от 29.04.2011 № 895 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля в форме таможенной проверки».
4. С учетом положений Соглашения по применению статьи VII ГАТТ 1994 г. аргументировано предложение о внесении дополнений в Таможенный кодекс Таможенного союза и решение Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 № 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров», устанавливающих право декларанта определить таможенную стоимость товаров с использованием иных методов определения таможенной стоимости при несогласии таможенного органа с выбранным декларантом методом определения таможенной стоимости товаров.
5. В целях совершенствования досудебной процедуры урегулирования споров по вопросам таможенной стоимости между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами доказана необходимость внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации в части, касающейся увеличения размера государственной пошлины, адекватного затратам на рассмотрение и разрешение спора.
6. С учетом практики деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также положений ст. 99 ТК ТС и ст. 164 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», устанавливающих 3-летний срок для проведения таможенными органами таможенного контроля после выпуска товаров с момента окончания нахождения товаров под таможенным контролем, аргументировано предложение о внесении изменений в ст. 4.5 КоАП РФ с целью увеличения срока давности привлечения к административной ответственности до 3 лет за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле.
7. На основе практики деятельности таможенных органов, а также общих тенденций развития ФТС России обоснован вывод о том, что ключевым направлением в совершенствовании процедуры контроля таможенной стоимости является создание организационно-правовых форм информационного взаимодействия ФТС России с таможенными администрациями иностранных государств, предполагающих обязанность таможенного органа страны экспорта после завершения таможенных формальностей направлять сведения об оформленном товаре в таможенный орган страны импорта посредством электронных каналов связи. Создание указанных условий позволит значительно повысить качество таможенного администрирования, а также оптимизировать процесс совершения таможенных операций для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в результате анализа теоретических источников и нормативных правовых актов в диссертационном исследовании раскрыт и научно обоснован ряд концептуальных положений в области административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости, в частности, сформулировано авторское определение контроля таможенной стоимости, раскрыта специфика принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости. Полученные результаты углубляют научные знания о предмете исследования и в дальнейшем могут быть использованы в теоретических исследованиях данного и смежных с ним направлений.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования направлены на совершенствование правоприменительной деятельности таможенных органов по проверке правильности определения таможенной стоимости товаров.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в практической деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области контроля таможенной стоимости.
Материалы диссертации могут использоваться также при подготовке учебной и учебно-методической литературы, в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право» и «Таможенное право».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, обсуждены на заседании кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии.
Отдельные результаты диссертационного исследования изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Проблемы противодействия коррупции и укрепления законности в таможенной сфере» (М., 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Модернизация таможенного дела – актуальная задача современного развития ФТС России» (М., 2010 г.); IV Международной научно-практической конференции «Таможенные, экономические и правовые аспекты функционирования таможенного союза» (Ростов н/Д, 2011); Научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения норм российского законодательства в условиях функционирования Таможенного союза» (М., 2011 г.); VI ежегодной межвузовской научной конференции слушателей, студентов, курсантов, адъюнктов и аспирантов «Актуальные проблемы обеспечения безопасности России» (М., 2012 г.).
Положения диссертации апробированы в учебном процессе Российской таможенной академии и используются при чтении курса лекций по дисциплине «Таможенное право», а также в научно-исследовательской и практической деятельности, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Отдельные положения и выводы диссертации использованы также в практической деятельности ФТС России и отражены в обзоре судебной практики, связанной с применением должностными лицами таможенных органов Российской Федерации норм таможенного законодательства Таможенного союза по вопросам контроля таможенной стоимости (письмо ФТС России от 24.10.2011 № 15-12/51375).
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в одиннадцати научных публикациях, четыре из которых опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации. Структура работы соответствует цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования и степень ее разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, отражаются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна работы, формулируются выносимые на защиту положения, характеризуются теоретическая и практическая значимость исследования, а также приводятся данные об апробации результатов и структуре диссертации.
Первая глава – «Теоретические основы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – включает три параграфа.
В первом параграфе – «Контроль как административная функция в системе государственного управления» – автор с целью обобщения основных свойств и признаков контроля таможенной стоимости как специализированного вида государственной контрольной деятельности рассматривает содержание контрольной функции в системе государственного управления.
Основываясь на положениях теории управления, диссертант отмечает, что контроль является функцией, завершающей управленческий процесс. Основное предназначение контроля состоит в информировании управляющей системы о результатах управляющего воздействия, его эффективности, выявлении причин и условий, препятствующих достижению поставленной цели. Определяя роль и место контроля в управленческой деятельности, автор подчеркивает взаимосвязь и интегрированность контроля со всеми другими управленческими функциями.
Рассматривая систему государственного управления, диссертант указывает, что контроль представляет собой неотъемлемую составляющую государственной управленческой деятельности, направленную на обеспечение законности в действиях участников общественных отношений. При этом эффективность контроля как средства обеспечения законности предопределяется не только выявлением правонарушений и привлечением виновных к ответственности, но также проведением профилактических мер с целью предотвращения возможных нарушений и сокращения их в будущем.
Оценивая текущее состояние системы государственного контроля в Российской Федерации, автор отмечает низкую эффективность существующих контрольных механизмов, что проводит к росту правонарушений. При этом наиболее проблемная ситуация складывается в экономической сфере.
Второй параграф – «Таможенный контроль как направление административной деятельности таможенных органов» – посвящен исследованию правового содержания таможенного контроля.
Диссертант отмечает, что таможенным контроль является одним из ключевых институтов таможенного дела и во многом определяет характер и содержание деятельности таможенных органов.
Анализируя соответствующие теоретические и правовые источники, автор раскрывает правовое содержание таможенного контроля и определяет его как отраслевой вид государственной контрольной деятельности, предусматривающий применение должностными лицами таможенных органов специальных средств и методов в целях обеспечения соблюдения Таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области таможенного дела.
Рассматривая вопрос формирования Таможенного союза на территории Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, диссертант указывает, что наднациональный характер таможенного законодательства обеспечивает его стабильность и эффективность, унификацию с международными правовыми нормами и соответственно прозрачность и предсказуемость таможенных процедур, что самым благоприятным образом должно повлиять на политическую и экономическую ситуации в государствах – членах Таможенного союза. Вместе с тем, возникает проблема обеспечения единообразия правоприменительной деятельности таможенных администраций Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.
Диссертант также отмечает, что в условиях функционирования Таможенного союза эффективность механизма таможенного регулирования и экономическая безопасность государств – членов Таможенного союза во многом зависят от результативности и согласованности в осуществлении контрольных действий всеми участниками Таможенного союза.
В третьем параграфе – «Таможенная стоимость как объект контроля» – рассматривается значение таможенной стоимости в механизме государственного регулирования внешнеэкономических отношений, а также специфика контроля таможенной стоимости как функционального направления таможенного контроля.
Исследуя отечественные и зарубежные теоретические источники, диссертант отмечает, что проблема правильности определения таможенной стоимости возникла с установлением адвалорных ставок таможенных пошлин.
Рассматривая процесс становления современной системы таможенной оценки, автор указывает, что от подхода, используемого для определения таможенной стоимости, зависит размер подлежащих уплате таможенных пошлин и налогов, а процедура оценки товаров для таможенных целей может представлять скрытый торговый барьер. В этой связи мировым сообществом разработаны унифицированные правовые стандарты в области таможенной оценки (Соглашение по применению статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г.), основные принципы и положения которых реципированы в Таможенном законодательстве Таможенного союза и нормативных правовых актах Российской Федерации.
Анализ соответствующей нормативной правовой базы показывает, что таможенная стоимость товаров является одним из фундаментальных элементов системы государственного регулирования внешнеэкономических отношений. Показатель таможенной стоимости используется в качестве базы, облагаемой таможенными платежами, в отношении которых установлены адвалорные ставки, для применения нетарифных и иных мер государственного регулирования торгово-экономических отношений. Сведения о таможенной стоимости используются при формировании таможенной статистики, а также для исчисления размера административных штрафов при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в области таможенного дела.
Рассматривая значение контрольных механизмов для обеспечения достоверности и точности определения таможенной стоимости, автор с учетом выводов, сформулированных в первой главе настоящего исследования, дает определение понятия «контроль таможенной стоимости» как функционального направления административной деятельности таможенных органов, предусматривающего применение специальных средств и методов в целях обеспечения соблюдения правовых актов, регламентирующих порядок определения таможенной стоимости.
В заключение параграфа диссертант отмечает, что специфичность вопросов таможенной оценки предопределяет возможный субъективизм в толковании и применении соответствующих правовых норм. В этой связи эффективный механизм административно-правового регулирования общественных отношений в области контроля таможенной стоимости должен максимально полно регламентировать процедуру проверки правильности определения таможенной стоимости, права и обязанности участников данных контрольных отношений для преодоления конфликта частных и публичных интересов.
Вторая глава – «Проблемы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – включает три параграфа.
В первом параграфе – «Принципы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – диссертант через систему принципов раскрывает правовую природу и сущность контроля таможенной стоимости как специализированного вида государственной контрольной деятельности.
Автор отмечает, что правовой институт контроля таможенной стоимости основывается на определенных юридических принципах, которые пронизывают весь контрольный процесс. Данные нормативно-руководящие начала фактически являются стержнем юридических конструкций, способствуют правильному пониманию правовых норм, определяют линии правотворческой и правоприменительной деятельности, обеспечивают преодоление пробелов и разрешение коллизий в праве.
В качестве принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости диссертант выделяет законность как универсальный правовой принцип, гласность, объективность, а также такие принципы, как выборочность, международное сотрудничество и взаимодействие с торговыми сообществами.
Основываясь на общетеоретических положениях по вопросам принципов государственного и таможенного контроля, а также учитывая особенности общественных отношений в области оценки товаров для таможенных целей, автор в данном параграфе раскрывает содержание и специфику каждого из указанных принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Второй параграф – «Организация административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – посвящен исследованию этапов контроля таможенной стоимости, форм и субъектов контроля.
Диссертант отмечает, что в современных условиях одним из основополагающих требований к организации процедуры контроля таможенной стоимости является достижение баланса между содействием внешнеэкономической деятельности и обеспечением экономической безопасности государства. Данный подход предполагает оптимизацию контрольных процедур, предусматривающую, с одной стороны, максимальное упрощение формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенную границу и таможенным декларированием, с другой – эффективность контрольных мер, осуществляемых таможенными органами. В этой связи проверка правильности определения таможенной стоимости товаров осуществляется таможенными органами на двух этапах: до и после выпуска товаров. При этом общемировой тенденцией является смещение акцента контрольных процедур со стадии контроля до выпуска товаров на стадию контроля после выпуска товаров.
Рассматривая формы контроля таможенной стоимости, диссертант с учетом рекомендаций Всемирной таможенной организации указывает, что основной формой контроля таможенной стоимости является проверка документов и сведений, предоставляемых участниками внешнеэкономической деятельности. Контроль после выпуска товаров должен быть основан на использовании методов посттаможенного аудита.
Исследуя субъекты контроля таможенной стоимости, автор отмечает, что в системе таможенных органов Российской Федерации основная нагрузка по реализации полномочий в области контроля таможенной стоимости ложится на функциональные подразделения таможенных органов по таможенной стоимости, а также таможенные посты. Вместе с тем, проверку правильности определения таможенной стоимости в форме таможенной проверки реализуют исключительно подразделения таможенной инспекции.
С учетом практики деятельности таможенных органов автор делает вывод о необходимости создания специального подразделения в структуре ФТС России, деятельность которого должна быть направлена на сбор и анализ коммерческой информации, необходимой для оценки достоверности заявляемых участниками ВЭД сведений.
Оценивая правоприменительную деятельность таможенных органов Российской Федерации с точки зрения организации субъектов контроля таможенной стоимости, диссертант делает вывод, что в настоящее время на этапе контроля после выпуска товаров основной проблемой является несогласованность деятельности подразделений таможенной инспекции и функциональных подразделений таможенных органов по таможенной стоимости и, как следствие, дублирование работы. В этой связи, по мнению диссертанта, необходимо установление соответствующего правового механизма, обеспечивающего взаимосвязь и координацию деятельности данных подразделений.
В третьем параграфе – «Содержание административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – автор на основе действующих нормативных правовых актов рассматривает порядок проведения контроля таможенной стоимости, решения, принимаемые должностными лицами таможенных органов в ходе проверки правильности определения таможенной стоимости, а также права и обязанности субъектов административных правоотношений в области контроля таможенной стоимости.
Характеризуя существующую систему административно-правового регулирования, диссертант проводит сравнительный анализ норм таможенного законодательства Таможенного союза и Таможенного Кодекса Российской Федерации 2003 г. по вопросам контроля таможенной стоимости и указывает, что существующий правовой механизм контроля таможенной стоимости, несмотря на отмеченные новеллы, не лишен недостатков. Неурегулированность вопросов проведения консультаций по выбору метода определения таможенной стоимости товаров между декларантом и таможенным органом при невозможности использования первого метода таможенной оценки в соответствии с требованиями Соглашения по применению статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. обусловливает необходимость создания соответствующего правового механизма. Диссертант также обосновывает необходимость предоставления участнику ВЭД права определить таможенную стоимость товаров с использованием другого метода при несогласии таможенного органа с выбранным декларантом методом определения таможенной стоимости товаров.
Рассматривая правоприменительную деятельность таможенных органов, автор отмечает, что решения, принимаемые должностными лицами таможенных органов в ходе контроля таможенной стоимости, во многом предопределены функционированием системы управления рисками.
Анализируя статистические данные ФТС России о результатах применения профилей риска по направлению контроля таможенной стоимости, диссертант указывает, что, несмотря на общее повышение индекса таможенного стоимости по группам товаров, включенных в область риска, на практике профили риска используются в качестве минимальных цен на товары. Подобная практика порождает две основные проблемы: во-первых, создаются возможности для недостоверного декларирования и занижения таможенной стоимости товаров, реальная цена которых выше профиля риска; во-вторых, возникают серьезные административные барьеры для участников ВЭД при таможенном декларировании товаров, цена которых ниже профиля риска.
Третья глава – «Совершенствование административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – состоит из двух параграфов.
Первый параграф – «Проблемы административной деятельности таможенных органов в области контроля таможенной стоимости» – посвящен вопросам контроля законности решений, принимаемых таможенными органами в ходе проверки правильности определения таможенной стоимости.
Исследуя статистические данные, автор отмечает, что, несмотря на имеющуюся альтернативу ведомственного рассмотрения жалоб на решения и действия должностных лиц таможенных органов, судебный порядок защиты прав для большинства участников внешнеэкономической деятельности является приоритетным способом разрешения споров с таможенными органами.
Проведенный диссертантом анализ материалов судебной практики показал, что в большинстве случаев, решения таможенных органов о корректировке таможенной стоимости основаны на расхождениях между заявленной таможенной стоимостью и ценовой информацией, имеющейся в распоряжении таможенных органов, либо отсутствии, по мнению таможенных органов, документальной подтвержденности заявляемых участниками внешнеэкономической деятельности сведений о таможенной стоимости. При этом при принятии решений таможенные органы зачастую не называют каких-либо конкретных обстоятельств или условий внешнеэкономической операции, обусловливающих корректировку таможенной стоимости, а также не предоставляют доказательств недействительности документов и недостоверности заявленных при таможенном декларировании сведений, что приводит к фактическому нарушению прав участников ВЭД в сфере предпринимательской деятельности.
Причины указанных нарушений во многом обусловлены ориентированностью таможенных органов на выполнение планового задания по сбору и перечислению таможенных платежей в федеральный бюджет, а также формальным отношением должных лиц таможенных органов к процедуре контроля таможенной стоимости.
Автор указывает, что до принятия решений о корректировке таможенной стоимости таможенными органами должна проводиться системная работа, направленная на сбор доказательственной базы по таможенной стоимости, подтверждающей правомерность выносимых решений о корректировке. При этом должностным лицам таможенных органов следует также обращать внимание на процессуальную составляющую контроля таможенной стоимости и надлежащее документирование собранных доказательств для обеспечения эффективной защиты государственных интересов в судах.
В рамках исследования материалов судебной практики диссертант также отмечает проблему отсутствия единообразия в толковании и применении таможенного законодательства арбитражными судами различных регионов. Высокая индивидуальная загруженность судей нередко приводит к формальному отношению при рассмотрении споров о корректировке таможенной стоимости и принятию типовых по сути судебных актов, спорных с правовой точки зрения. Данное обстоятельство весьма негативно влияет на правоприменительную деятельность таможенных органов и эффективность таможенного регулирования, не позволяет таможенным органам вырабатывать унифицированные подходы к правореализации, а также совершенствовать нормативное регулирование в области контроля таможенной стоимости.
Исследуя положительный опыт практики рассмотрения таможенных споров в США, диссертант приходит к выводу о необходимости совершенствования досудебной системы разрешения споров между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами Российской Федерации, а также внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации в части, касающейся увеличения размера государственной пошлины, адекватного затратам на рассмотрение и разрешение спора и стимулирующего участников внешнеэкономической деятельности к досудебному порядку урегулирования споров с таможенными органами. Увеличение размера государственной пошлины, по мнению автора, также заставит таможенные органы более аргументированно подходить к обоснованию принимаемых в ходе контроля решений по таможенной стоимости.
Во втором параграфе – «Направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – рассматриваются вопросы совершенствования административно-правовых средств противодействия занижению таможенной стоимости.
Диссертант отмечает, что недостоверное декларирование, связанное с занижением таможенной стоимости, является широко распространенным правонарушением в таможенной сфере и представляет серьезную угрозу экономическим интересам государства. При этом вследствие либерализации уголовного законодательства и декриминализации экономической контрабанды прогнозируется определенный рост данных правонарушений.
Характеризуя специфику занижения таможенной стоимости как вида правонарушения, а также способы его совершения, диссертант указывает на необходимость смещения приоритетов в деятельности таможенных органов по направлению контроля таможенной стоимости из области методологии и документального контроля в область контроля за достоверностью сведений. Основной акцент деятельности таможенных органов в механизме противодействия занижению таможенной стоимости товаров автор, исходя их практики деятельности таможенных органов, связывает с использованием административно-правовых средств и методов.
Рассматривая проблемы правоприменительной деятельности таможенных органов, обусловленные неэффективным функционированием системы управления рисками, диссертант отмечает, что разработка и применение профилей рисков по направлению контроля таможенной стоимости должны производиться в рамках категорирования и селекции участников внешнеэкономической деятельности, с учетом выделенных признаков возможного уклонения от уплаты таможенных платежей. С организационной точки зрения контроль таможенной стоимости должен максимально учитывать специфику и возможности различных органов и подразделений таможенных органов, позволяющие повысить эффективность проводимых проверочных мероприятий.
Принимая во внимание существующие возможности для выявления, пресечения и доказывания фактов занижения таможенной стоимости, диссертант акцентирует внимание на необходимости расширения деятельности ФТС России в области международного сотрудничества. Учитывая положительный опыт функционирования отдельных контрольных механизмов в Российской Федерации, а также рекомендации Всемирной таможенной организации, автор делает вывод о том, что совершенствование системы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости должно предусматривать активное внедрение институтов предварительного информирования между таможенными администрациями иностранных государств и оптимизацию таможенных процедур посредством использования современных информационных технологий.
Правовое регулирование таможенного контроля
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации в настоящее время недостоверное декларирование, связанное с занижением таможенной стоимости товаров, является одним из наиболее распространенных правонарушений в области таможенного дела, представляющих серьезную угрозу экономической безопасности государства. В этой связи контроль таможенной стоимости как функциональное направление в административной деятельности таможенных органов приобрел особое звучание: выявление и пресечение фактов занижения таможенной стоимости товаров рассматривается как один из основных резервов повышения уровня собираемости таможенных платежей, и поэтому очевидна активизация работы таможенных органов Российской Федерации в данном направлении.
Вместе с тем, предпринимаемые таможенными органами меры по усилению контроля таможенной стоимости в большинстве случаев связаны с ростом количества проводимых проверок в отношении внешнеэкономических операций и повышением индексов в индикаторах профилей рисков по направлению контроля таможенной стоимости, что далеко не всегда позволяет достигнуть необходимых результатов. В то же время указанными действиями таможенных органов для многих участников внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД) создаются серьезные административные барьеры при таможенном декларировании товаров, возлагаются дополнительные обязанности по уплате таможенных платежей, что, как следствие, приводит к возникновению многочисленных судебных споров.
В 2012 г. по исковым заявлениям, предъявленным к таможенным органам, судами различных инстанций рассмотрено 18394 дела на общую сумму 27,3 млрд руб., из них 11137 дела, на сумму 20,6 млрд руб. – по искам, связанным с корректировкой таможенной стоимости. Данная категория споров среди общего количества дел является наиболее многочисленной. При этом в 97 % случаев (10778 дела, на сумму 20,3 млрд руб.) требования заявителей о признании незаконными решений таможенных органов о корректировке таможенной стоимости были удовлетворены.
Тот факт, что состояние судебной практики традиционно рассматривается в качестве одного из основных индикаторов законности, говорит о серьезных проблемах правоприменительной деятельности таможенных органов при проведении проверок правильности определения таможенной стоимости товаров.
В этой связи следует вести речь о повышении качества контроля таможенной стоимости, и в первую очередь о совершенствовании правовых основ данного вида деятельности. Детальная правовая регламентация общественных отношений в данной сфере позволит, с одной стороны, таможенным органам эффективно осуществлять свои функции, пресекать все возможные нарушения, с другой – обеспечить реальную защиту прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности от административного произвола.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена практической необходимостью совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости с целью преодоления негативной судебной практики по спорам, связанным с обжалованием решений таможенных органов, принимаемых в ходе контроля таможенной стоимости, и повышения общей результативности контрольной деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Степень разработанности темы. В последние годы вопросы контроля таможенной стоимости достаточно широко освещались с позиций экономической науки: Агапова А.В. Совершенствование контроля таможенной стоимости после выпуска товаров : дис. … канд. экон. наук. – М., 2009; Василенко Е.П. Совершенствование управления процессом определения и контроля таможенной стоимости : дис. … канд. экон. наук. – М., 2009; Смитиенко Е.О. Совершенствование научно-методических основ организации контроля таможенной стоимости в Российской Федерации : дис. ... канд. экон. наук. – М., 2009 и др.
Правовые аспекты контроля таможенной стоимости затрагивались в работах Сорокиной М.Н. Таможенная пошлина: проблемы нормотворчества и правоприменения : дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2009; Стрижовой О.Е. Правовое регулирование таможенной стоимости : дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2008; Трошкиной Т.Н. Таможенная пошлина в механизме таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности (правовые аспекты) : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000 и др. Однако комплексных исследований вопросов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости до настоящего времени не предпринималось.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в области административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Предмет исследования – совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в области контроля таможенной стоимости, а также правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации в данной сфере.
Цель исследования состоит в разработке научно обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования в области контроля таможенной стоимости.
Для достижения указанной цели, в рамках настоящего диссертационного исследования решались следующие задачи:
- раскрыть сущность контрольной функции в системе государственного управления;
- исследовать содержание таможенного контроля как направления административной деятельности таможенных органов;
- проанализировать природу и сущность таможенной стоимости как объекта контроля;
- исследовать сущность и содержание административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- выявить проблемные аспекты административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- проанализировать состояние судебной и административной практики по делам, возникающим из административных правоотношений в области контроля таможенной стоимости;
- определить основные направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- разработать практические рекомендации по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты по вопросам контроля таможенной стоимости.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод как общенаучный метод познания и основанная на нем система общенаучных и частных научных методов, в частности: логический метод (при изложении всего материала диссертации и формулировании выводов), метод контент-анализа (в процессе анализа отдельных положений нормативных правовых актов), системно-структурный метод (при исследовании форм, методов и субъектов контроля таможенной стоимости), метод сравнительного правоведения (при анализе положений Соглашения по применению статьи VII ГАТТ 1994 г., Таможенного кодекса Таможенного союза и Таможенного кодекса Российской Федерации 2004 г.), статистический метод (при исследовании статистических данных, отражающих результаты деятельности таможенных органов в области контроля таможенной стоимости, а также при анализе судебной практики) и др. Совокупное применение указанных методов обеспечило возможность исследования предмета во взаимосвязи его различных элементов и свойств.
Теоретическая основа исследования представлена современными достижениями науки административного и таможенного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории государства и права, конституционного права, финансового права и иных отраслей права, истории и теории таможенного дела, а также философии и теории управления.
При написании диссертации уделено внимание работам С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, Л.А. Бондарь, К.С. Бельского, Э.А. Вознесенского, А.М. Воронова, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенева, Е.Ю. Грачевой, В.А. Жбанкова, В.Е. Зобова, А.В. Зубача, Н.Н. Иванова, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, М.Н. Кобзарь-Фроловой, А.Н. Козырина, М.В. Костенникова, Е.А. Кочерина, А.В. Куракина, Л.А. Лозбенко, Л.Н. Маркова, А.В. Мартынова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Х. Мескона, Р.Т. Мухаева, А.Б. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, Б.В. Россинского, М.А. Рыльской, Н.Г. Салищевой, К.К. Сандровского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Ю.Г. Кисловского, С.В. Халипова, Н.Ю. Хаманевой, В.Г. Храбскова, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина, В.А. Шамахова, М.Д. Шаргородского, И.Б. Шахова, Н.Д. Шелякина, А.И. Шемякина, Е.В. Шориной, С.О. Шохина, А.Ю. Шумилова и др.
Эмпирическая основа исследования представлена статистическими данными, отражающими результаты таможенного контроля (контроля таможенной стоимости) и иными статистическими данными, информационно-аналитическими обзорами деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также материалами судебной практики за 2007-2012 гг.
С целью изучения практики толкования и применения таможенного законодательства по вопросам таможенной стоимости исследовано более 450 материалов, включающих судебные акты, вынесенные арбитражными судами различных инстанций, исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы, отзывы на исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы участников внешнеэкономической деятельности (их представителей) и таможенных органов (Северо-Западное таможенное управление – 120 материалов; Дальневосточное таможенное управление – 140 материалов; Южное таможенное управление – 90 материалов; Уральское таможенное управление – 30 материалов; Приволжское таможенное управление – 35 материалов; таможни непосредственно подчинения ФТС России – 45 материалов), представляемых в Правовое управление ФТС России нижестоящими таможенными органами в 2007-2012 гг., в рамках статистической отчетности по форме «10-суд», «11-суд» и «14-суд».
В диссертации также нашел отражение личный опыт службы диссертанта в таможенных органах Российской Федерации (Центральная оперативная таможня, Ногинская таможня).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором проведено исследование, в котором впервые комплексно на монографическом уровне рассмотрены вопросы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости, определены проблемные аспекты деятельности таможенных органов при проверке правильности определения таможенной стоимости, с учетом которых сформулированы предложения по совершенствованию системы административно-правового регулирования в исследуемой сфере, с целью повышения эффективности деятельности таможенных органов.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «контроль таможенной стоимости» как функционального направления административной деятельности таможенных органов, предусматривающего применение специальных средств и методов в целях обеспечения соблюдения правовых актов, регламентирующих порядок определения таможенной стоимости.
2. Раскрыта специфика принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Специфичность принципа гласности в механизме контроля таможенной стоимости предопределяется возможностью участников внешнеэкономической деятельности влиять на процесс контроля таможенной стоимости: способствовать ускорению проверочных процедур и обоснованности выносимых должностными лицами таможенных органов решений.
Важность принципа объективности в механизме контроля таможенной стоимости обусловлена тем фактом, что решения, принимаемые должностными лицами таможенных органов в ходе контроля таможенной стоимости, должны иметь предельно взвешенную оценку всех фактов и обстоятельств, связанных с заявленной таможенной стоимости.
Значение принципа выборочности в механизме контроля таможенной стоимости состоит в том, что эффективная оценка возможных рисков занижения таможенной стоимости требует наличия адекватной и всеобъемлющей ценовой информации, от качества которой во многом зависит результативность контроля таможенной стоимости.
Специфичность принципа международного сотрудничества в механизме контроля таможенной стоимости предопределяется тем фактом, что без получения документов и сведений от таможенной администрации страны-экспортера таможенные органы Российской Федерации не могут обосновать правомерность принимаемых в ходе контроля таможенной стоимости решений.
Актуальность принципа взаимодействия с торговыми сообществами в механизме контроля таможенной стоимости детерминировано тем, что именно коммерческие организации испытывают на себе непосредственное влияние недобросовестной конкуренции, вызванное занижением таможенной стоимости.
3. С учетом проблем правоприменительной практики, связанных с дублированием контрольной деятельности функциональных подразделений таможенных органов по таможенной стоимости и подразделений, осуществляющих таможенной контроль в форме таможенной проверки, аргументирована необходимость закрепления обязанности должностного лица перед проведением проверки в отношении выбранного объекта устанавливать факт отсутствия проверок, проводимых должностными лицами других структурных подразделений таможенных органов по аналогичным основаниям. С этой целью предлагается создать единую информационную базу данных проверок, проводимых таможенными органами, а также внести соответствующие дополнения в Приказ ФТС России от 25.08.2009 № 1560 «Об утверждении Порядка проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств» и Приказ ФТС России от 29.04.2011 № 895 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля в форме таможенной проверки».
4. С учетом положений Соглашения по применению статьи VII ГАТТ 1994 г. аргументировано предложение о внесении дополнений в Таможенный кодекс Таможенного союза и решение Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 № 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров», устанавливающих право декларанта определить таможенную стоимость товаров с использованием иных методов определения таможенной стоимости при несогласии таможенного органа с выбранным декларантом методом определения таможенной стоимости товаров.
5. В целях совершенствования досудебной процедуры урегулирования споров по вопросам таможенной стоимости между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами доказана необходимость внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации в части, касающейся увеличения размера государственной пошлины, адекватного затратам на рассмотрение и разрешение спора.
6. С учетом практики деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также положений ст. 99 ТК ТС и ст. 164 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», устанавливающих 3-летний срок для проведения таможенными органами таможенного контроля после выпуска товаров с момента окончания нахождения товаров под таможенным контролем, аргументировано предложение о внесении изменений в ст. 4.5 КоАП РФ с целью увеличения срока давности привлечения к административной ответственности до 3 лет за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле.
7. На основе практики деятельности таможенных органов, а также общих тенденций развития ФТС России обоснован вывод о том, что ключевым направлением в совершенствовании процедуры контроля таможенной стоимости является создание организационно-правовых форм информационного взаимодействия ФТС России с таможенными администрациями иностранных государств, предполагающих обязанность таможенного органа страны экспорта после завершения таможенных формальностей направлять сведения об оформленном товаре в таможенный орган страны импорта посредством электронных каналов связи. Создание указанных условий позволит значительно повысить качество таможенного администрирования, а также оптимизировать процесс совершения таможенных операций для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в результате анализа теоретических источников и нормативных правовых актов в диссертационном исследовании раскрыт и научно обоснован ряд концептуальных положений в области административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости, в частности, сформулировано авторское определение контроля таможенной стоимости, раскрыта специфика принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости. Полученные результаты углубляют научные знания о предмете исследования и в дальнейшем могут быть использованы в теоретических исследованиях данного и смежных с ним направлений.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования направлены на совершенствование правоприменительной деятельности таможенных органов по проверке правильности определения таможенной стоимости товаров.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в практической деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области контроля таможенной стоимости.
Материалы диссертации могут использоваться также при подготовке учебной и учебно-методической литературы, в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право» и «Таможенное право».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, обсуждены на заседании кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии.
Отдельные результаты диссертационного исследования изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Проблемы противодействия коррупции и укрепления законности в таможенной сфере» (М., 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Модернизация таможенного дела – актуальная задача современного развития ФТС России» (М., 2010 г.); IV Международной научно-практической конференции «Таможенные, экономические и правовые аспекты функционирования таможенного союза» (Ростов н/Д, 2011); Научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения норм российского законодательства в условиях функционирования Таможенного союза» (М., 2011 г.); VI ежегодной межвузовской научной конференции слушателей, студентов, курсантов, адъюнктов и аспирантов «Актуальные проблемы обеспечения безопасности России» (М., 2012 г.).
Положения диссертации апробированы в учебном процессе Российской таможенной академии и используются при чтении курса лекций по дисциплине «Таможенное право», а также в научно-исследовательской и практической деятельности, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Отдельные положения и выводы диссертации использованы также в практической деятельности ФТС России и отражены в обзоре судебной практики, связанной с применением должностными лицами таможенных органов Российской Федерации норм таможенного законодательства Таможенного союза по вопросам контроля таможенной стоимости (письмо ФТС России от 24.10.2011 № 15-12/51375).
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в одиннадцати научных публикациях, четыре из которых опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации. Структура работы соответствует цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования и степень ее разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, отражаются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, обосновывается научная новизна работы, формулируются выносимые на защиту положения, характеризуются теоретическая и практическая значимость исследования, а также приводятся данные об апробации результатов и структуре диссертации.
Первая глава – «Теоретические основы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – включает три параграфа.
В первом параграфе – «Контроль как административная функция в системе государственного управления» – автор с целью обобщения основных свойств и признаков контроля таможенной стоимости как специализированного вида государственной контрольной деятельности рассматривает содержание контрольной функции в системе государственного управления.
Основываясь на положениях теории управления, диссертант отмечает, что контроль является функцией, завершающей управленческий процесс. Основное предназначение контроля состоит в информировании управляющей системы о результатах управляющего воздействия, его эффективности, выявлении причин и условий, препятствующих достижению поставленной цели. Определяя роль и место контроля в управленческой деятельности, автор подчеркивает взаимосвязь и интегрированность контроля со всеми другими управленческими функциями.
Рассматривая систему государственного управления, диссертант указывает, что контроль представляет собой неотъемлемую составляющую государственной управленческой деятельности, направленную на обеспечение законности в действиях участников общественных отношений. При этом эффективность контроля как средства обеспечения законности предопределяется не только выявлением правонарушений и привлечением виновных к ответственности, но также проведением профилактических мер с целью предотвращения возможных нарушений и сокращения их в будущем.
Оценивая текущее состояние системы государственного контроля в Российской Федерации, автор отмечает низкую эффективность существующих контрольных механизмов, что проводит к росту правонарушений. При этом наиболее проблемная ситуация складывается в экономической сфере.
Второй параграф – «Таможенный контроль как направление административной деятельности таможенных органов» – посвящен исследованию правового содержания таможенного контроля.
Диссертант отмечает, что таможенным контроль является одним из ключевых институтов таможенного дела и во многом определяет характер и содержание деятельности таможенных органов.
Анализируя соответствующие теоретические и правовые источники, автор раскрывает правовое содержание таможенного контроля и определяет его как отраслевой вид государственной контрольной деятельности, предусматривающий применение должностными лицами таможенных органов специальных средств и методов в целях обеспечения соблюдения Таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области таможенного дела.
Рассматривая вопрос формирования Таможенного союза на территории Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, диссертант указывает, что наднациональный характер таможенного законодательства обеспечивает его стабильность и эффективность, унификацию с международными правовыми нормами и соответственно прозрачность и предсказуемость таможенных процедур, что самым благоприятным образом должно повлиять на политическую и экономическую ситуации в государствах – членах Таможенного союза. Вместе с тем, возникает проблема обеспечения единообразия правоприменительной деятельности таможенных администраций Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.
Диссертант также отмечает, что в условиях функционирования Таможенного союза эффективность механизма таможенного регулирования и экономическая безопасность государств – членов Таможенного союза во многом зависят от результативности и согласованности в осуществлении контрольных действий всеми участниками Таможенного союза.
В третьем параграфе – «Таможенная стоимость как объект контроля» – рассматривается значение таможенной стоимости в механизме государственного регулирования внешнеэкономических отношений, а также специфика контроля таможенной стоимости как функционального направления таможенного контроля.
Исследуя отечественные и зарубежные теоретические источники, диссертант отмечает, что проблема правильности определения таможенной стоимости возникла с установлением адвалорных ставок таможенных пошлин.
Рассматривая процесс становления современной системы таможенной оценки, автор указывает, что от подхода, используемого для определения таможенной стоимости, зависит размер подлежащих уплате таможенных пошлин и налогов, а процедура оценки товаров для таможенных целей может представлять скрытый торговый барьер. В этой связи мировым сообществом разработаны унифицированные правовые стандарты в области таможенной оценки (Соглашение по применению статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г.), основные принципы и положения которых реципированы в Таможенном законодательстве Таможенного союза и нормативных правовых актах Российской Федерации.
Анализ соответствующей нормативной правовой базы показывает, что таможенная стоимость товаров является одним из фундаментальных элементов системы государственного регулирования внешнеэкономических отношений. Показатель таможенной стоимости используется в качестве базы, облагаемой таможенными платежами, в отношении которых установлены адвалорные ставки, для применения нетарифных и иных мер государственного регулирования торгово-экономических отношений. Сведения о таможенной стоимости используются при формировании таможенной статистики, а также для исчисления размера административных штрафов при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в области таможенного дела.
Рассматривая значение контрольных механизмов для обеспечения достоверности и точности определения таможенной стоимости, автор с учетом выводов, сформулированных в первой главе настоящего исследования, дает определение понятия «контроль таможенной стоимости» как функционального направления административной деятельности таможенных органов, предусматривающего применение специальных средств и методов в целях обеспечения соблюдения правовых актов, регламентирующих порядок определения таможенной стоимости.
В заключение параграфа диссертант отмечает, что специфичность вопросов таможенной оценки предопределяет возможный субъективизм в толковании и применении соответствующих правовых норм. В этой связи эффективный механизм административно-правового регулирования общественных отношений в области контроля таможенной стоимости должен максимально полно регламентировать процедуру проверки правильности определения таможенной стоимости, права и обязанности участников данных контрольных отношений для преодоления конфликта частных и публичных интересов.
Вторая глава – «Проблемы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – включает три параграфа.
В первом параграфе – «Принципы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – диссертант через систему принципов раскрывает правовую природу и сущность контроля таможенной стоимости как специализированного вида государственной контрольной деятельности.
Автор отмечает, что правовой институт контроля таможенной стоимости основывается на определенных юридических принципах, которые пронизывают весь контрольный процесс. Данные нормативно-руководящие начала фактически являются стержнем юридических конструкций, способствуют правильному пониманию правовых норм, определяют линии правотворческой и правоприменительной деятельности, обеспечивают преодоление пробелов и разрешение коллизий в праве.
В качестве принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости диссертант выделяет законность как универсальный правовой принцип, гласность, объективность, а также такие принципы, как выборочность, международное сотрудничество и взаимодействие с торговыми сообществами.
Основываясь на общетеоретических положениях по вопросам принципов государственного и таможенного контроля, а также учитывая особенности общественных отношений в области оценки товаров для таможенных целей, автор в данном параграфе раскрывает содержание и специфику каждого из указанных принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Второй параграф – «Организация административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – посвящен исследованию этапов контроля таможенной стоимости, форм и субъектов контроля.
Диссертант отмечает, что в современных условиях одним из основополагающих требований к организации процедуры контроля таможенной стоимости является достижение баланса между содействием внешнеэкономической деятельности и обеспечением экономической безопасности государства. Данный подход предполагает оптимизацию контрольных процедур, предусматривающую, с одной стороны, максимальное упрощение формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенную границу и таможенным декларированием, с другой – эффективность контрольных мер, осуществляемых таможенными органами. В этой связи проверка правильности определения таможенной стоимости товаров осуществляется таможенными органами на двух этапах: до и после выпуска товаров. При этом общемировой тенденцией является смещение акцента контрольных процедур со стадии контроля до выпуска товаров на стадию контроля после выпуска товаров.
Рассматривая формы контроля таможенной стоимости, диссертант с учетом рекомендаций Всемирной таможенной организации указывает, что основной формой контроля таможенной стоимости является проверка документов и сведений, предоставляемых участниками внешнеэкономической деятельности. Контроль после выпуска товаров должен быть основан на использовании методов посттаможенного аудита.
Исследуя субъекты контроля таможенной стоимости, автор отмечает, что в системе таможенных органов Российской Федерации основная нагрузка по реализации полномочий в области контроля таможенной стоимости ложится на функциональные подразделения таможенных органов по таможенной стоимости, а также таможенные посты. Вместе с тем, проверку правильности определения таможенной стоимости в форме таможенной проверки реализуют исключительно подразделения таможенной инспекции.
С учетом практики деятельности таможенных органов автор делает вывод о необходимости создания специального подразделения в структуре ФТС России, деятельность которого должна быть направлена на сбор и анализ коммерческой информации, необходимой для оценки достоверности заявляемых участниками ВЭД сведений.
Оценивая правоприменительную деятельность таможенных органов Российской Федерации с точки зрения организации субъектов контроля таможенной стоимости, диссертант делает вывод, что в настоящее время на этапе контроля после выпуска товаров основной проблемой является несогласованность деятельности подразделений таможенной инспекции и функциональных подразделений таможенных органов по таможенной стоимости и, как следствие, дублирование работы. В этой связи, по мнению диссертанта, необходимо установление соответствующего правового механизма, обеспечивающего взаимосвязь и координацию деятельности данных подразделений.
В третьем параграфе – «Содержание административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – автор на основе действующих нормативных правовых актов рассматривает порядок проведения контроля таможенной стоимости, решения, принимаемые должностными лицами таможенных органов в ходе проверки правильности определения таможенной стоимости, а также права и обязанности субъектов административных правоотношений в области контроля таможенной стоимости.
Характеризуя существующую систему административно-правового регулирования, диссертант проводит сравнительный анализ норм таможенного законодательства Таможенного союза и Таможенного Кодекса Российской Федерации 2003 г. по вопросам контроля таможенной стоимости и указывает, что существующий правовой механизм контроля таможенной стоимости, несмотря на отмеченные новеллы, не лишен недостатков. Неурегулированность вопросов проведения консультаций по выбору метода определения таможенной стоимости товаров между декларантом и таможенным органом при невозможности использования первого метода таможенной оценки в соответствии с требованиями Соглашения по применению статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. обусловливает необходимость создания соответствующего правового механизма. Диссертант также обосновывает необходимость предоставления участнику ВЭД права определить таможенную стоимость товаров с использованием другого метода при несогласии таможенного органа с выбранным декларантом методом определения таможенной стоимости товаров.
Рассматривая правоприменительную деятельность таможенных органов, автор отмечает, что решения, принимаемые должностными лицами таможенных органов в ходе контроля таможенной стоимости, во многом предопределены функционированием системы управления рисками.
Анализируя статистические данные ФТС России о результатах применения профилей риска по направлению контроля таможенной стоимости, диссертант указывает, что, несмотря на общее повышение индекса таможенного стоимости по группам товаров, включенных в область риска, на практике профили риска используются в качестве минимальных цен на товары. Подобная практика порождает две основные проблемы: во-первых, создаются возможности для недостоверного декларирования и занижения таможенной стоимости товаров, реальная цена которых выше профиля риска; во-вторых, возникают серьезные административные барьеры для участников ВЭД при таможенном декларировании товаров, цена которых ниже профиля риска.
Третья глава – «Совершенствование административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – состоит из двух параграфов.
Первый параграф – «Проблемы административной деятельности таможенных органов в области контроля таможенной стоимости» – посвящен вопросам контроля законности решений, принимаемых таможенными органами в ходе проверки правильности определения таможенной стоимости.
Исследуя статистические данные, автор отмечает, что, несмотря на имеющуюся альтернативу ведомственного рассмотрения жалоб на решения и действия должностных лиц таможенных органов, судебный порядок защиты прав для большинства участников внешнеэкономической деятельности является приоритетным способом разрешения споров с таможенными органами.
Проведенный диссертантом анализ материалов судебной практики показал, что в большинстве случаев, решения таможенных органов о корректировке таможенной стоимости основаны на расхождениях между заявленной таможенной стоимостью и ценовой информацией, имеющейся в распоряжении таможенных органов, либо отсутствии, по мнению таможенных органов, документальной подтвержденности заявляемых участниками внешнеэкономической деятельности сведений о таможенной стоимости. При этом при принятии решений таможенные органы зачастую не называют каких-либо конкретных обстоятельств или условий внешнеэкономической операции, обусловливающих корректировку таможенной стоимости, а также не предоставляют доказательств недействительности документов и недостоверности заявленных при таможенном декларировании сведений, что приводит к фактическому нарушению прав участников ВЭД в сфере предпринимательской деятельности.
Причины указанных нарушений во многом обусловлены ориентированностью таможенных органов на выполнение планового задания по сбору и перечислению таможенных платежей в федеральный бюджет, а также формальным отношением должных лиц таможенных органов к процедуре контроля таможенной стоимости.
Автор указывает, что до принятия решений о корректировке таможенной стоимости таможенными органами должна проводиться системная работа, направленная на сбор доказательственной базы по таможенной стоимости, подтверждающей правомерность выносимых решений о корректировке. При этом должностным лицам таможенных органов следует также обращать внимание на процессуальную составляющую контроля таможенной стоимости и надлежащее документирование собранных доказательств для обеспечения эффективной защиты государственных интересов в судах.
В рамках исследования материалов судебной практики диссертант также отмечает проблему отсутствия единообразия в толковании и применении таможенного законодательства арбитражными судами различных регионов. Высокая индивидуальная загруженность судей нередко приводит к формальному отношению при рассмотрении споров о корректировке таможенной стоимости и принятию типовых по сути судебных актов, спорных с правовой точки зрения. Данное обстоятельство весьма негативно влияет на правоприменительную деятельность таможенных органов и эффективность таможенного регулирования, не позволяет таможенным органам вырабатывать унифицированные подходы к правореализации, а также совершенствовать нормативное регулирование в области контроля таможенной стоимости.
Исследуя положительный опыт практики рассмотрения таможенных споров в США, диссертант приходит к выводу о необходимости совершенствования досудебной системы разрешения споров между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами Российской Федерации, а также внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации в части, касающейся увеличения размера государственной пошлины, адекватного затратам на рассмотрение и разрешение спора и стимулирующего участников внешнеэкономической деятельности к досудебному порядку урегулирования споров с таможенными органами. Увеличение размера государственной пошлины, по мнению автора, также заставит таможенные органы более аргументированно подходить к обоснованию принимаемых в ходе контроля решений по таможенной стоимости.
Во втором параграфе – «Направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости» – рассматриваются вопросы совершенствования административно-правовых средств противодействия занижению таможенной стоимости.
Диссертант отмечает, что недостоверное декларирование, связанное с занижением таможенной стоимости, является широко распространенным правонарушением в таможенной сфере и представляет серьезную угрозу экономическим интересам государства. При этом вследствие либерализации уголовного законодательства и декриминализации экономической контрабанды прогнозируется определенный рост данных правонарушений.
Характеризуя специфику занижения таможенной стоимости как вида правонарушения, а также способы его совершения, диссертант указывает на необходимость смещения приоритетов в деятельности таможенных органов по направлению контроля таможенной стоимости из области методологии и документального контроля в область контроля за достоверностью сведений. Основной акцент деятельности таможенных органов в механизме противодействия занижению таможенной стоимости товаров автор, исходя их практики деятельности таможенных органов, связывает с использованием административно-правовых средств и методов.
Рассматривая проблемы правоприменительной деятельности таможенных органов, обусловленные неэффективным функционированием системы управления рисками, диссертант отмечает, что разработка и применение профилей рисков по направлению контроля таможенной стоимости должны производиться в рамках категорирования и селекции участников внешнеэкономической деятельности, с учетом выделенных признаков возможного уклонения от уплаты таможенных платежей. С организационной точки зрения контроль таможенной стоимости должен максимально учитывать специфику и возможности различных органов и подразделений таможенных органов, позволяющие повысить эффективность проводимых проверочных мероприятий.
Принимая во внимание существующие возможности для выявления, пресечения и доказывания фактов занижения таможенной стоимости, диссертант акцентирует внимание на необходимости расширения деятельности ФТС России в области международного сотрудничества. Учитывая положительный опыт функционирования отдельных контрольных механизмов в Российской Федерации, а также рекомендации Всемирной таможенной организации, автор делает вывод о том, что совершенствование системы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости должно предусматривать активное внедрение институтов предварительного информирования между таможенными администрациями иностранных государств и оптимизацию таможенных процедур посредством использования современных информационных технологий.
